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长三角一体化,财税要起引领作用

2019-11-19 19:43

一体化多属中央推动

6月22日,由上海财经大学中国公共财政研究院和浙江省财政厅联合主办的第六届财经发展论坛在浙江杭州召开。来自全国人大、各省财税部门和全国各地科研院所的近200名专家学者参加此次论坛。本次论坛以“促进经济高质量发展的财税政策”为主题,分为“振兴实体经济的财税政策”、“创新驱动发展的财税政策”和“长三角一体化的财税政策”三个分论坛,第一财经选取各分论坛精彩观点分享给读者。

确保中央指导 加强区域合作

上海金融学院原院长、教授储敏伟在演讲中指出,长三角由于不同省份之间存在税收差异,还有些企业在不同城市想办法避税这种现象,一定要找到一种成本补偿以及利益分享的机制,建立成本分摊、利益分享的财税机制和财税政策。

之所以要重视财税利益协调问题,是因为其与区域经济一体化改革的目标相契合。首先,协调财税利益的预期效果与区域经济一体化改革的经济目标相契合。推动区域经济一体化的目的在于促进区域内资源的合理配置,打破区域内生产资料流动的壁垒,进而促进区域经济协调发展,消弭传统的税收竞争,矫正地方政府竞争格局,这些问题的根源皆在于财税。如能实现财税利益协调,则改革的经济目标便可自然实现。

长三角一体化面临的困境

最后,在确保中央指导的情况下,应当充分加强区内政府间的协商。行政协议是破解区内各行政区划财税合作困难的有效途径。在我国,区域平等是经我国《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所确立的基本原则。在此基础上,行政协议不失为协调地区间财税利益的一剂良方。其实地方政府在一体化过程中以行政协议的方式协调包括财税政策在内的各项利益已有实践,例如上海与浙江在关于洋山港的管理问题上即通过联合颁布地方法规的方式将行政协议规范化,对财税利益、行政管理模式等问题作出明确的规定,其效果非常显著。但现在面临的问题是,这种地方政府间的行政协议,其法律性质为何,仍需国家层面的立法予以确认。目前行政协议一般以两种法律形式出现,一是地方政府联合发布的地方行政法规,如前文所涉及的“洋山模式”,另一种则是以“合作协议”“框架协议”的形式出现,例如《泛珠三角地区税务合作协议》。这类协议多由各地税务机关或地方政府联合签署,这类文件在法律地位和性质上存在很大争议。但无论是前者还是后者,在财税问题上,尤其是财政收入的分配问题上,受我国《立法法》第8条之限制均无自主立法权,如无上位法明确规定,则行政协议容易踏入法律保留的红线,仍需中央层面的立法对其合法性予以证成。

编者按:

区域经济一体化的改革目标能否达成取决于能否平衡协调区内各方的财税利益,实现共赢。这就要求制定一套与之相适应的“区域经济利益分享和补偿法律机制”。这一机制的核心有二:一是中央层面以立法者的身份参与改革;二是地方政府积极协商合作。就立法问题而言,制度性规范的缺失是目前区域经济一体化发展所面临的最大问题。目前区内财税利益协同中出现的无法可依现象必须破除,这就需要从以下几个方面完善立法。

“我认为长三角无论搞项目,还是产业结构调整,最终的实现路径都是通过要素的流动来形成一个合理的一体化模式,公共服务是引领要素流动的关键。资金愿意往哪儿投,人才愿意往哪儿走,看教育、医疗水平,而这些服务主要是由政府来提供的,问题是现在长三角地区对主要的公共服务的提供存在极大的差异,这个差异不利于要素的优化流动。”刘小川说。

预期效果与改革目标相契合

“存量的企业是不好动的,动的是增量的企业,增量的企业也有不同的情况,政府主导是一个方式,还要考虑新增的企业的发展,要考虑地方差异,统一政策和适度竞争的关系上长三角的财税分享,要打破现有的行政边界,但是不改变现有的行政隶属关系是很难的一个事。”魏陆说。

之所以会出现这样的问题,其原因在于现行的区域经济一体化多是自上而下的改革,缺乏法治化保障。现行的区域经济一体化不单纯是地方政府自发的合作行为,而深深烙上了中央政府推动的印记。当然,区域经济一体化作为国家的重要战略部署,其参与主体自然缺少不了中央政府及其所属部门。但由于种种原因真正的利益主体——地方政府的自主参与度却很低。

李永友表示,从收益分配角度来讲,价值链的一体化是区域一体化的一个基本前提,价值链在不同地区的分布是不一样的,所产生的收益也是不一样的,价值链过程当中的税收收益如何在区域之间进行划分,做到公平公正,目前为止长三角一体化中还没有这样一个顶层设计,这个顶层设计应该是财政部领头设计的。

在我国,区域经济一体化是一个涉及面广、持续时间长的建设过程。近年来,从东部沿海的长三角、珠三角、京津冀到中部地区的长株潭城市圈、长江经济带再到西部地区的新疆乌昌经济一体化,我国区域经济一体化进程不断加快。包括最近兴起的上海、天津、福建、广东等三批11个自贸区都可被视为区域经济一体化的积极实践。“财政乃庶政之母”,笔者以为,如能在区域经济一体化中立足财税法治立场,切实做到财政制度的相融合、税收利益的相协调,则可实现在区域经济一体化进程中有待解决的贸易一体化、公共服务一体化等具体目标。

“我建议成立四地省级的联席委员会,以财税政策为抓手来协调科教文卫的投资、跨境基础设施、人才流动等,另外要建立四地协调办公室。再通过试验区,找出一个可复制可辐射的模式。”刘小川建议。

在分析财税利益协调背后的制度意蕴后,我们看到在现实的区域经济一体化进程中,财税利益依旧难以协调,存在诸多问题。在税收制度层面,不同地区的税收政策有所不同,形成税收洼地,扭曲了生产资料的自由流动。尽管自2015年起,中央开始着力清理地方性税收优惠政策,但区内税收洼地的问题并未在根本上得以解决。以京津冀一体化为例,北京、天津两地利用各类开发区、高新区的地缘优势享受着大量的税收优惠政策,并形成了税收优惠的叠加效应,如北京的中关村以及天津的滨海新区,几乎囊括了现行税收法律体系中绝大部分的优惠政策。但相对较为落后也需要更多政策优惠的河北所能享受的优惠政策却最少。以土地使用税为例,近一路之隔的同等土地,仅因行政隶属关系不同,河北地区的税负就要比京津两地高出数倍。这在实质上构成了税收竞争。在财政政策也即税收收入分配政策上,一般来说在一体化过程中,跨地区产业迁移过程中,迁出企业在未来若干年内的税收收入仍要在迁入地和迁出地政府间分享,这显然是违背税收公平原则与财政分配公平原则的,且打击了迁入地政府推动一体化进程的积极性。从税法文本解读,我国税收征管的一般原则是属地原则。企业所在地政府为该企业提供公共服务,也应当保证其能获得一定的财政收入。没有为企业提供公共服务的一方,自然不应享有税收收益。同时,税收收入的初次分配应当严格遵守法律所规定的程序正义,若为实质公平起见需对税收收入进行二次分配,则应当在初次分配的税款入库后通过转移支付等财政手段来实现。在现实过程中的财政利益分配显然缺乏合理性与合法性基础。

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(作者单位:华东政法大学经济法学院)

中央财经大学原副校长李俊生教授也提出,今后长三角税收一体化是关注的重点,应该强化税收的收入功能,弱化税收的调控功能。

第一,加强区域合作立法。区域合作作为近年来兴起的社会现象,立法者应当在立法层面予以回应,实现法律与社会发展的良性互动。具体来说,区域合作立法应从如下三个层面开展,一是制定全国统一的“区域合作法”,在区域合作法中对财税利益的协调、分配机制作出原则性规定,并将区内行政协议、区内行政首长联席会议等创新机制法律化;二是针对区内财税利益协调的具体事项进行立法,如转移支付制度、地方税体系构建以及税收分享机制等问题;三是梳理区内涉及财税问题的地方性法规,防止重复征税,防止擅自减免税,防止出台和实施任何与税收法律、法规和国家有关政策相违背的单方面税收优惠措施。从而杜绝恶性税收竞争。

上海市发展改革研究院副院长魏陆在论坛上表示,目前长三角一体化示范区的先行启动区里,其中一个机制就是财税的分享机制,其实就八个字——投入共担,利益共享。

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